20世纪30年代广西的“乡治”
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20世纪30年代广西的“乡治”
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这种类型的乡村权力机构的大换血还有另外一些好处。尽管我们说清末民初以来传统类型的乡绅越来越少了,越来越多的武化和劣化的地方精英取代了他们,但是,这些人之所以成为乱世的精英,抛开道德因素不讲,或多或少有其“成功”的道理在,尽管这些道理可能不成其为道理,但至少在机智或者说狡猾方面有过人之处。由于他们这些人的地位和财富,使得他们的子弟在受教育和其他方面不免要超过平常的乡民,同时,传统的精英人士还在,他们的子弟也能进入乡村的权力中心,所以,让这些人的子弟接班掌握乡村政权,不仅可以减少社会动荡,而且还有助于保障乡村政权的“精英”属性,也确实有助于提高行政效率。
不过,即便如此,这种换血还是很有意义的。在那个时代,青年和老年的分野比现在还要分明,在价值观和意识形态观念方面可能存在着巨大的分歧,对于那些读过一点书的人来说尤其如此。虽然新上来的年轻人不可能去主动伤害他们的老子,但总不至于像他们的上辈一样,将家族利益看得比什么都重要。他们年轻(很多人才20岁出头),很容易受某种宣传的鼓动和感染,他们实际与他们的老子那一辈是有着权力的纷争的,由于他们有文化、有能力,往往倾向于看不起那些头脑冬烘而且顽固的父辈,他们其实相信,如果让他们来做,将会做得更好。可是,如果按正常顺序,他们是不大可能在如此年轻的时候接班的,可是,民团训练学校给了他们这个机会,使他们年纪轻轻就担当“大任”,合法地将他们尚且精力旺盛的父辈晾在了一边,这个机会是谁给的呢?不用说是以李宗仁、白崇禧为首的广西领袖。因而,今后他们对于省里的意见将会尊重得多,自然也就听话得多。
但是,桂系的“乡治”成绩,只是将农村管住了,政府控制得到了无与伦比的加强,其实并没有解决农村的破产问题,更谈不上农村的建设。农村的现代化只是漂在水面上的浮萍,一些貌似先进的口号,表面时髦的政纲,农民还是那些农民,本质上并没有什么变化,经过国民基础学校毕业的他们,可能依旧一个大字不认识,但却被灌进了一脑袋令他们莫名其妙的观念,他们真正学到的,其实就是“服从”两个字。桂系治理下的广西农村,即使在全国其他地方鼓吹地方自治的时候,也看不到任何“民主”的影子,连表面文章也不做,广西的村街民大会迟至1936年才刚刚有了名目,1938年开始实行,然而即使有这种“大会”的地方,也很少开会,就是开,也是村街长的一言堂,成了他们宣读政府法令和训诫老百姓的机会和场所。有人列举了广西村街民大会规则的各个要点后说,“广西的村民虽然有了集会的权利,可是在人民看来还是不敢满意。我们很担心所谓的‘村街民大会’,会不会仅是政府政令的一架播音机。只有由上至下的作用,而不能发生由下至上的作用。仔细看看上面所引的‘村街民大会规则’,我们连最低限度的四权(选举、复决、罢免、创制)运用,都找不出它的踪迹”。实际上,从“村街民大会规则”上看,村民只能在会上提一些无关痛痒的议案,根本不能选举村街长。从这个意义上讲,桂系虽然与蒋介石长期作对,但他们之间并没有本质的区别。
与比较有独立性的省份一样,广西县以下的行政区划跟其他省份也有所不同,其县以下为区,区以下为乡镇,乡镇以下为村街,村街之下为甲。区设区公所,置区长一人,另设助理员一人,协助区长处理全所公务;办事员若干,分掌民政、财政、教育、建设、团务。其中区长属于省管干部,薪水由省里拨给,其余算县管干部,经费由县款支给。区的一级除了区长直接由省控之外,与其他地方并无实质的不同,不过由此可以看出广西对县以下区域的控制力度。
广西的乡村政权建设,基本上属于20世纪20~30年代世界从集权到极权进程趋势的一个小小的碎片,很多国家和民族主义情绪特盛的人们,真心地相信通过这种手段可以迅速地从贫弱走向强盛,用剥夺人们起码的自由的方式,以军营化的形式来整合社会,以尚武和服从精神来充斥人们的大脑,以斯巴达式的训练强化人们的体魄,将政府的权威发九九藏书挥到极致,使每个散漫的农民都依附在国家权力的战车上。在今天看来,这种设想与做法无疑是错误和荒谬的,因为它最终会与法西斯主义接轨,法西斯主义和军国主义也决不会因为落后国家沿袭类似的主义而不将屠刀挥向他们。而且中国毕竟是中国,要想不打破原有的结构,仅仅依靠采用新人更替旧人的做法,实际上依然难以建立一个完全的统治社会,“新人”固然年轻,但也不可能真的摆脱家族势力与观念的影响,仅仅靠桂系那点不成片段的思想,杂凑起来的意识形态,很难真的取代旧的传统观念和积习。一旦“新政”实行久了,所有过去的毛病都会慢慢地死灰复燃,当新干部变老的时候,也许就是一个老的豪绅复生之日,只不过这个老的豪绅比他的前辈与政府联系更紧密,官气官派更足些罢了。
由于在与蒋介石的角逐中,李宗仁、白崇禧、黄绍竑等人在1930年左右才重新在广西立足,而这时的桂系已经是元气大伤,一年前拥师近百万人,占地横贯中国的盛境,恍惚昨日。对他们来说,整军经武固然重要,但巩固广西的地盘,在农村中扎下根来似乎更是当务之急。所以,广西的乡治,实际上开始于1931年。1931年九一八事变以后,整个国民党体系迫于外患的压力,开始强调内部团结,蒋介石的南京政府对反对派以武力消灭的政策有所松缓,恢复了包括桂系首领在内的所有对手的党籍和职务。广西面临的外部军事压力有所减弱,这样就给了桂系一个整顿内部的机会,于是,李、白等人开始着手进行内部建设,提出的口号就是“建设广西,复兴中国”,力求将广西建成又一个“模范省”。这时黄绍竑已经离开,投入国民党正统怀抱,主持民政的省主席已经变成了黄旭初。
广西的民团整顿,大体上是分为三步进行的。早在1930年,李、白就开始对民团着手初步整顿,首先采取的是民团“官化”的措施,在各县成立民团司令部,由县长担任司令,副司令则由全县民团中实力最强的团总担任。司令部设在县城,里面充实上一些职业军官,统一负责指挥管理全县的民团。显然,如此办理并不足以削弱把持民团的地方精英的势力,于是,两年后,又撤销民团司令部,将民团事务一并归到县政去管理。这样一来,阻力陡然增大,地方的武化豪绅没有了司令之类的名义,十分不快,与政府离心倾向加大,而且这样做并不能使他们的武装得到削弱,冲淡武化色彩,使之民政化。结果又来了一个反复,1934年实行专任副县长制,由原来的民团副司令出任副县长,不仅管理团务,而且可以过问其他政务。这种以妥协和退让换取地方势力支持的做法,使得民团整顿几乎完全落空,省政府对于乡村武装更加难以控制,地方精英反而可以名正言顺地染指地方民政,使得地方政务多有不畅,几乎有失控的危险。用做过多年广西政府官员的邱昌渭的话来说就是:“设副县长一人,由民团副司令担任,协助县长办理全县政务,此制由广西特创,原意不过增加一种名义,使其于团务推行上有加强效率之可能,施行以后,县长得一军事人才为之佐理政务,可谓至善。唯权责不明,往往发生推诿、掣肘、武断等弊。”按他的说法,县里的秘书在行政才能方面也比那武职副县长强,所以万万不可让副县长代行政务,有了副县长之后,“则互相倾轧,意见横生,权利则相争,过失则相诿,更为势所必至之事”。由此可以看出,当时在省政府主持这项工作的人对此有多么的忧虑。
跟山西的阎锡山一样,桂系在广西的统治也是相当有特点的,比较起来,他们的统治比阎锡山在思想意识上要新一些,对传统意识的依赖没有阎锡山那么大,与蒋介石的中央具有更强烈的敌意,但是对于中国的共产主义却也持有比较强烈的排斥立场(这似乎与1929年蒋桂战争中同属桂系的具有亲共意识的俞作柏、李明瑞的倒戈,致使他们迅速垮台有关)。跟别的旧军阀不同,他们在广西还是比较注意建设的,对于他们来说,只有将他们的根据地广西建设好了,才会有个坚固的立足之地,才能在与蒋介石中央的角逐中立于不败之地。因此,在他们的政治与政策中特别注意三点,一是尽可九*九*藏*书*网能地发展广西经济;二是实行对广西农村的立体控制;三是注意保持与周边地方军阀搞好关系。应该说,这三项政策都取得了一定的成绩。我们这里主要谈的是他们的“乡治”建设。
甲是广西乡村行政系统的最底层的一级,也是行政警察网络的末梢神经。甲多则管十五户,少则五户,甲长是义务的,政府规定甲长的办公所就是他自己家。甲长的职责不少,计有呈报本甲人口,劝导禁止本甲成员不违反政府法令,劝导本甲成员子弟做工读书,遵守推行政府法令,劝导督促本甲成员从事社会公益。但总的来说虚的多,实的少,看来甲长实际上是个虚应故事的产物,乡镇和村街政府在办理公务的时候,实际上主要依靠的是民团和学校这两个工具。由于广西的乡镇和村街规模都不大,所以,有了大队和队的民团,再加上一些心腹的“学生”,自然就没有办不了的事了。
当然,李、白、黄等人绝非等闲之辈,仅仅几个月后,他们又乘机东山再起,入主广西,经过一番与蒋介石的军事对抗和政治外交周旋,在1930年左右,他们终于在广西站稳了脚跟。此后,尽管蒋介石对桂系使尽了手段,可是桂系始终能作为与国民党中央分庭抗礼的一系存在,一直维持到大陆易色。
广西最有特色的乡村制度是乡村政府、民团和国民基础学校三位一体的基层结构。凡乡镇、村街两级,在广西都设有三个并列的机关,在乡镇是乡镇公所、乡镇中心国民基础学校、乡镇民团后备队大队部;在村街为村街公所、村街国民基础学校、村街民团后备队队部。三个并列的机关,但却是一套人马,乡镇长既是民团的大队长,又是中心国民基础学校的校长。乡镇公所的办事人员同时又是民团的军官和中心国民基础学校的教师。村街也是一样,村街长既是校长又是民团队长,办事人员也随着村街长在另外两个机关里任职。乡镇与村街两级干部都算是“政府官员”,这两级机关的收入有“乡村生产收入,乡村公产收入,公营事业收入,农仓余利收入,县款补助收入,省款补助收入等”。就是说,除了乡村的收入之外,省和县还会给这两级政权一些补助,而这些官员的薪水开支就以“生活费”“办公费”和各种名目的“筹备费”的名义发给。
无疑,桂系的“乡治”,确有其成功之处。除了前面讲过的措施和步骤的得当之外,模式的得当也是非常关键的因素。在我们前面介绍过的山西“村本政治”中,已经有了编织致密的行政网络和利用更新地方武装实现农村社会的警察化和军事化的模式。广西三位一体的乡村政权,从表面上看,其实只多了一个官办的、成系统的“学校”,但实际上农村比其他地区要多加了两条绳索,被三条自上而下的绳索捆牢。李、白、黄诸人的成功在于,他们将原来完全由民间兴办的乡村武装和乡村学校统一在了行政网络之中,极大地强化了他们对于乡村的控制。绳索之所以为绳索,其妙处就在于它能在政权的系统之内,将社会军事化警察化与社会教化有机地结合在一起。在行政机构的统摄下,民团不再是单纯的军事组织,学校也不是简单的教育机构。桂系是力图构筑一种与传统有联系,但又有别于传统的权力网络,使权力的合法性基础重新建立在乡村的文化根基上,以争得人们更多的认同。这种思路虽然在南京国民党政府控制的地区也有人试验过,但真正切实实行的还就是广西。
然而,对于桂系来说,他们在农村面临的几乎与蒋介石的南京政府是同一个问题,由于清党的结果,使得他们失去了与农民联系的中介,而且同样陷入了一个怪圈,要反共就必然站在乡村豪绅的一边,如果损害了豪绅的利益就等于否定了自己的反共立场。可是,桂系和南京政府一样,都意识到了现实农村问题的紧迫性,也知道不恢复农村经济,解决绝大多数农民的土地问题,他们就难以使自己的“国家事业”获得成功,农村改革必须有大的动作不可。所以他们不约而同地陷入了一个两难的困境,明知地方精英靠不住,还不得不依靠,至少,不可能完全将他们逐出乡村政治的舞台。不过,桂系由于坚定的反蒋立场和比较开明的务实态度,因而吸引了一大批国内一流的人才为他们出谋划策www.99lib•net,因此,他们的农村政策在改变农村权力结构方面应该说取得了一定的成效,对地方豪绅伤害不大,但的确注入了一些新鲜的因素,建立了一个不同于以往而且比较新的乡村政治权力架构。
“乡治”首先的任务是整顿民团,清除匪患。广西是中国历史上匪患最严重的地区之一,一方面由于地处边陲,中央政府鞭长莫及,多民族杂居,平民百姓也养成了好勇斗狠的性格;另一方面则由于广西地理条件的限制,不利于农作物的生长,所以一向比较贫穷。加上多山而且喀斯特地貌造成的地形地势的复杂多变,极易藏污纳垢。所以自明清以来,匪患无时或已。清末政权力量衰落,维持地盘往往要借助大股土匪的力量,故而匪而官,官而匪,面目不清,旧桂系陆荣廷实际上就是土匪出身。结果连带着长期以来地方民团的面目也十分含糊,在长期的混乱局面中亦兵亦民亦匪地称霸一方,根本起不到防匪的作用,采用李宗仁的话说就是:“至于传统的地方民团制度,更是无用。所谓团练多数为地方土豪劣绅所包办,鱼肉乡民则有余,能持治安则不足。”
当然,民团有武装,是一种准军事组织,特别是甲级队的民团(广西民团为甲乙两级,甲级由18~30岁的壮丁组成)甚至装备还相当精良,他们编为联队、大队、队、排、班,既由地方政府监管,又由省里的正规军统一调配指挥。每个团丁初期要经过每年90次,180个小时的军事训练,1935年以后,甲级队的训练时间增加到每年4个月,一旦有需要,这些民团可以立即编成正规军派往战场。可以说,民团就是桂系的预备役军队。但是,广西民团的作用远不止于此。其他地方和广西过去的民团(或者类似的乡村武装),成员是招募或者半招募来的,他们只是地方精英统治乡民的工具,有时候也能起到有限的地方自卫的作用,然而,改良以后的广西民团,主要作用是将农村的青壮年硬性地组织在一个半军事化的组织里(18~45岁的男丁,除了残废之外一网打尽),既可以看住别人,更可以管住自己。“自编练民团后,以民团的组织为民众组织,所有壮丁,均为后备队团兵,受军事的管理,使境内不良的分子没有机会去做非法的事情。若是外面新来的人,经过任何乡村,必因面生引起村民的注意,监视极严,而内地又无人可以勾结,无法活动;同时,凡交通路线,无论穷乡僻壤,每日均由附近的乡村派遣团兵放哨守卡,盗匪在平时既不易于立足,抢劫后亦难以通过,即幸而通过,亦无处藏匿。”防盗其实只是“组织起来”的效用之小部分,主要是可以防共,防止非政府系统的一切“异动”,因此让桂系特别得意的是依靠民团在1930年左右扑灭了韦拔群的红色起义。广西民团的另一个主要功能是强化行政效能。按传统的乡村体制,如何使上层的政治意志和行政命令传递到下层,并让下层贯彻这些意志,执行这些命令,应该说是一件很困难的事情,晚清以前,中国传统体制对乡村实行的是无为而治,政令频度小,而且并不太追求效率,而清末民初以来,对现代国家的学习,民主政治方面一塌糊涂,但对于行政效率和上下信息的贯通倒是比较在意,广西的民团应该说是已经部分地解决了这个难题。自从民团健全之后,很少再出现那种村长将上面来的告示往街头一贴就完事大吉的现象了。“新受民团训练之乡镇村街长,他们都以军队的精神来办理政治,而且壮丁就是团兵,传达命令,指挥工作,均极便利,所以上级政府一个命令下来,便很迅速地传达到了民众的本身,民众便马上实行起来了。”当然,要民众“实行起来”,还得有团兵的枪杆子的督促,而这个环节恰恰是最重要的。
由李(宗仁)、白(崇禧)、黄(绍竑)为首的新桂系,是在大革命时期兴起的广西少壮军人,他们思想比较新,治军有方,两三年工夫从一群小营长,趁着混乱,一跃成为广西的主人。并主动参加国民革命军序列,率先北伐,在北伐中能征善战,战绩显赫,因而迅速扩张了实力,在张学良易帜、全国统一之时,他们已经拥兵数十万人,俨然与蒋介石、冯玉祥和阎锡山鼎足而四,实力足可以与掌握南京政府的蒋介石相抗衡。然而,九九藏书经过1929年的蒋桂战争,蒋介石用利诱收买、分化瓦解的手段,几乎不战就将桂系在北伐中积累起来的军事力量摧垮,使他们领教了什么叫真正的政治手腕。
乡镇村街的行政机构下面配上民团和国民基础学校的组织网,就实现了所谓的“政教合一,建教合一,文武合一”,实际上还要加上个农仓,有武装有文化还有粮食,可真是固若金汤了。
民国时期,广西是继山西之后的又一个“模范省”,也就是说,是又一个集权体制的军事化与警察化社会控制模式的中国版。其效用在当时是非常明显的,各自维持了桂系与晋系在国民党中国的特殊地位,尤其是广西,以其“进步”和“开明”的面目,所拥有的乡村文化重建的外部特征,不仅迷惑了许多国人,视之为改造中国的范本,而且连一些西方人都对广西的“新政”青眼有加。美国人之所以在解放战争后期考虑以桂系换蒋介石之马,在一定程度上,与桂系诸人在广西的“政绩”不无关系。
显然,依赖旧的地方精英来整顿民团,进而整天顿乡村政治是行不通的。广西地处边远,经济文化落后,清末民初以来兴起的地方精英素质比较差,勇于私斗,怠于公务,而且与土匪有着千丝万缕的联系,独立和离心倾向较之江南地区大到不可以道里计。任何对他们的迁就,都只能强化他们在乡村社会的权力,并使之合法化。要想改善农村状况,强化对农村的控制,只能打破广西现有的乡村权力结构,在新的农村权力体制下,形成新的农村武装。
他们的方针是“行新政,用新人”,所谓的新人就是年纪要轻,思想要新,不能守旧和腐朽。采取的办法是培训新人,用黄旭初的话说就是“用人的程序应分五个阶段,而以培养为第一”。具体办法就是开办“民团干部学校”和“民团干部训练队”(后来改为地方建设干部学校和地方建设干部训练班),“饬各县拣选现任乡镇村街长副之资格年龄,与规定相符者,并考取曾受中小学教育之青年”,年龄一般限于30岁以下,前来培训,每期半年,毕业一期轮换一期。“除军事学外,并授以政治教育,实业卫生等科学,以切于其本职及兼职实用者为主。”后来为了让这些人胜任国民基础学校的校长和教师的职务,还教一些教育学的知识。这项训练新人的工作虽然自1931年就开始了,但形成一种固定的制度还是1933年左右的事,由于此事肇基于训练民团军官,故在很长一段时间里,一直沿用民团训练的名义,其实早已超出了民团军官培训的内涵,演变成了广西的乡村行政干部培训制度。
按道理说,桂系这一套强化行政管理,健全行政警察(民团)网络的做法,势必会导致行政开支的大幅度增加,从而使本来就不宽裕的广西经济陷于破产,至少也会令农民负担陡然加重,造成农村社会的动荡。然而,这样的事情并没有出现,相对来讲,在桂系实行农村改革之后,不仅社会秩序比从前大有好转,匪患大大减轻,而且广西的财政收入也大大增加了。这是因为通过这场“乡治”改革,桂系用三条绳索将过去分散的农村捆在了一起,大大地增加了行政效率。他们取消了过去八百余种苛捐杂税,将农村的赋税统一起来,彻底废除了过去的包税人制度,还将各地大大小小的税局和税卡大部分裁撤,从而大大减轻了中间环节的贪污和中饱,而在过去,仅中间环节的损耗,就达整个财政税收的一半以上。而且由于税卡的取消,各地商品在广西一地可以得到顺畅的流通,商品税收因而大幅度增加。所以,比较而言,农民负担并没有加重,而财政收入反而增加了,省政府甚至有余力将一部分原来属于省款的收入,划拨到县以及县以下的行政单位,给乡村干部以相当的“甜头”,从而令他们对上面更加效忠。显然,这与从前的自行中饱是有本质区别的,一个是自行掠取,一个是上面的恩赐,前者只会加大离心倾向,而后者则导致向心力增加。
由于乡村干部是由地方选送的,而能够读过中小学的青年人,大多为乡绅富家的子弟,进这种学校和训练队之初就明确了将来毕业的去向,所以这些农村知识青年大体上都乐意接受培训。因为当时中国经济不发达,即使有点知识,进城谋事也相当不容易,能在本乡本土做“官长http://www.99lib.net”,也是一件荣耀而且威风的事情。而这些青年的老子,虽然眼看着就要被小辈夺权,但拿走权力的毕竟是自己的子弟,所以虽有怨气,但因为对自家利益损伤不大,故而也能接受。当然,接班的也不尽是当地豪绅的子弟,有些教书先生或者中等稍富之家读过书的青年也有可能由此进入乡村权力机构中,但他们一来是少数,二来在地方推荐时自然就会落下风,也就是说,即使这些人培训成绩优秀,回到家乡也得屈居有势力家庭出来的人之下。所以,无论如何,这种乡村干部的大换血,对原有的地方精英伤害并不大,至少不会让他们有伤筋动骨之感。
乡村的国民基础学校显然属于桂系的创造,然而,这种学校其实主要的功能并不是教人识字或者算术。虽然在20世纪30年代这些遍布广西乡野的学校里毕业了成百万的成人和儿童,但广西的文盲并没有减少多少,识字率也没有多少提高。连桂系高级官员都承认,“现在的国民基础学校中,简直没有一间好的学校,甚至求其有一间比得上从前县立高小的,都不可得”。但是他们却辩解说:“我们要看国民基础教育的功效,应该从各部门建设成绩的上面去找寻,在教育的本身上看,是看不见什么东西的。”也就是招供,所谓的国民基础学校,从本意上就不是一种教育体系,完全是醉翁之意不在酒,挂羊头卖狗肉。搞一系列的国民基础学校,无非是行政的另一根拐杖,网络的别种织法。说白了,就是将农民彻底组织起来的另一个形式,而且将所有的人组织在学校这种形式里,进行某种意识形态的灌输和教育。已经编人民团的成年男子自不必说,他们的民团组织也是学校的教育队,其他的人无论老的少的,男的女的,还是废疾之人,统统按军队的编制编成队、排、班,每队除队长外,还配有一名指导员。这些国民基础学校的教育队,日常要接受的不是识字和扫盲教育,而是“政治教育”,要扫的主要是“政治盲”。国民基础学校的组织,是一种全体农民都被网在里面的大网,在这个组织里,人们要在校长和教师的带领下,在指导员的教训下,做所有民团剩下来的事情,他们要劝化,要募捐,要防查“坏人”,要学习好人,还要演戏、唱歌,念诵歌谣,宣传政府的指令和精神。总之,过去所有的文化娱乐活动,都必须在网里来搞,过去的各种文化类型的民间组织,也须在网里才能合法地活动。
桂系这套做法,无疑会使乡村里的“行政官员”膨胀许多,由于一套班底有三种事情要做,乡村实际的“行政人员”无论如何也会比别处多上一些。广西是个小省(民国时期的广西比今天还要小些,没有沿海地区),它的县从人口上讲比江浙一带的一个区还要少,占地也比不了大多数北方省份,一个小小村庄(少则五甲,多则不超过十五甲,一般是八到十甲),百十户人家,居然要搞一队民团,一个学校和一个村公所,脱产的干部至少也得有七八个,再加上若干半脱产的,总有十几人在张罗。仅仅村级国民基础学校,除校长之外,须设专任成人班教师一人,儿童班班主任一人,“设有托儿所及幼稚园者,并各设主任一人,保姆若干人”。虽说是三位一体,三个班子一套人马,但民团的教练却只能用复员退伍军人,所以,除了三套班子的“长”都是一个人以外,各套班子还必须配备相应的人员,因为这是各项工作的性质决定的,性质相差太大的事务,自有各自的专业要求,要一套人马完全担起来,事实上也不现实。而且乡村有“公差”的人员,实际可能还不止此数,因为广西还有一种特殊的乡村制度,即农仓制度。每个乡镇和村街都要建立一个农仓,每年由每户农民按田亩数抽取一定数额的粮食,交由农仓统一保管,管理的权限也归由三位一体的乡村行政机关。这种农仓,虽然说是可以在粮荒时赈济农民,由于还粮时有相当的利息负担,农民不敢轻易言借。实际上成为农民的一种新的负担,真正意图是为了战备储粮。农仓每年都要出卖旧谷,储藏新谷,自有一套保管、储运、出纳和计量的制度,这也不是教师或者民团教练可以胜任的,所以,必须有专人管理。虽然从效果上看,农仓制度并不成功,但始终这个制度都没有取消,所以始终要配备吃补助的人员来管理。
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